序言

巧妇难为无米之炊。老旧小区面临的一个普遍困境是没有存量资源，想要增补的养老、托育等公共服务设施没有现成的房，也没有可以新建的地；想增补的停车、活动场地也没有空地。因此想要解决老旧小区真正“急难愁盼”的问题，充分挖掘存量资源潜力是非常关键的前提条件。本《指南》在编制之初设置了资源再配置专题开展研究，经过广泛的调研和案例借鉴，形成了《指南》第5章“空间资源统筹”共6节27条内容。本文对这一章进行了进一步解读。

张帆

中共中央、国务院及相关部委出台了一系列政策措施，结合完整社区、15分钟生活圈、嵌入式设施等概念，不断明确新时期居住空间高质量发展在设施和服务等方面的要求。随着城市发展从增量扩张向存量更新转型，老旧小区内的存量空间成为提升社区品质的重要对象。在此背景下，结合住建部好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设要求，需要进一步探索老旧小区资源盘活路径，立足规划统筹与实施的引领性、客群需求与治理的有效性、配套设施与服务的适宜性，实现老旧小区的资源盘活与品质提升。

新时期老旧小区改造的思路转型

1.突出“以人为本”，转变“重物轻人”的工程思维

关注“一老一小”、新青年及新市民等重点人群行为特征与空间需求，结合老旧小区“需求清单”“问题清单”开展存量空间摸排，注重梳理零星用地、低效闲置的用地用房等各类存量资源，用于补齐老旧小区公共服务及其他配套设施，注重从需求诊断到空间营造的精细化需求匹配机制。

2.突出“供需匹配”，转变标准化、结构化的供给模式

充分考虑社区人群结构及差异化需求、行为特征、负担能力、空间资源和现有设施配套供给等多维度特征，提升存量资源摸底的科学性与准确性，确保老旧小区资源的精准投放、高效供给，将有限的空间和资金资源投放在居民需求最迫切、综合效益更高的项目上。

3.突出“运营前置”，转变“重投轻营”的实施路径

老旧小区存量空间挖掘应分析小区用地和空间使用情况变化，建立低效闲置用地用房的台账。通过运营主体提前介入需求调查、规划和设计等创新模式，从需求端和运营端反向驱动供给侧结构优化，保证老旧小区改造项目的微利持续运营。

4.突出“价值捕捉”，转变政府“财政兜底”的被动局面

注重项目增值收益价值捕捉，尽可能在有限空间、有限预算下满足差异化人群需求，保证老旧小区改造的财政可持续。

老旧小区存量空间统筹与潜力挖掘路径

1.挖掘存量空间，补齐基础设施和公共服务设施短板

根据社区存量空间资源精细化调查与评估，形成“资源清单”，用更加精细、多元的手段梳理土地与空间资源，重点针对空置物业、未利用空地等低效闲置空间资源进行改造和优化，重构空间秩序。结合北京老旧小区资源特点，可将闲置低效资源归纳为零星用地、低效闲置用地与低效闲置用房三类。其中：零星用地包括边角地、夹心地、插花地、围墙沿线空间、底层架空空间、公共建筑屋顶等；低效闲置用地包括未利用空地或荒地、拆除违法建筑后的腾退用地等；低效闲置用房包括空置物业用房、底层杂物房、闲置地下室、闲置自行车棚或锅炉房等。

老旧小区改造还可以与拆违腾退工作相结合，将腾退空间转化为公共服务设施、停车场等配套设施，不仅有助于改善小区的环境质量，还能为未来的发展腾出宝贵的空间资源。违法建设包括私搭乱建、未经批准的附加设施以及超期使用的临时性建筑物和构筑物等。对于这些不符合规定的建筑物、构筑物及相应设施，应依法进行拆除，释放后的空间应根据相关法律和规划要求进行利用。

【案例】昌平区万龙社区老旧小区改造项目——老旧小区违建腾退后，对小区室外活动场地及绿地进行改造提升，完善社区基础设施以及公共服务设施配套。

                            昌平区万龙社区腾退空间再利用

图片来源：北京规划自然资源《拆后利用出实效，昌平“颜值”“内涵”双提升》

2.合理配置资源，实现各类设施、场地的系统整合与品质提升

充分考虑居民实际需求和小区特点，利用老旧小区内及周边可利用的闲置、低效资源，通过“拆、腾、改、加、补、换”等空间干预策略，“拆”除违建或隔墙释放公共空间，“腾”挪低效用地释放空间载体，“改”造闲置建筑植入复合功能，“加”载嵌入式设施提升服务品质，“补”足民生短板完善服务体系，“换”代低效资源激活商业价值，提升居民的生活质量和小区整体环境。

【零星用地利用】零星用地建议结合实际需求，优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施。区位交通条件好、形态规则的地块，可考虑用于建设综合服务类功能设施。居住小区周边的地块，可优先用于建设停车设施、电动自行车充电站、微型消防站、快递超市等便民服务设施。位于居住区外围、利用价值不高的地块，宜以“小投入、微改造”为主进行增绿美化，建设口袋公园。

【案例】昌平区昌盛园社区老旧小区改造项目——通过统筹空间布局，改造中轴区域低使用率的机动车道为社区公园（兼容消防通道功能），为老人孩子、邻里之间休闲娱乐提供了人车分流的安全休憩场地，且全部采用零高差（无台阶）设计，充分保障场地可达性和全龄友好性。

昌盛园社区改造后的社区公园

图片来源：《2023北京城市更新白皮书》、新京报记者田杰雄摄

【低效用地整合】低效用地建议通过整合开发，作为完善城市空间与功能的附属地块，提高土地利用效率，完善社区公共服务，增加经营性功能。支持拆除非必要围墙等方式实现低效用地的连通与资源共享，建设综合邻里中心植入养老、托育、助餐、医疗、超市等服务功能。支持利用低效土地发展新产业新业态新商业，构建文化、艺术、生活、服务等多元体验生活场景，提升人居环境品质。

【案例】丰台区方庄街道改造——针对辖区公共文化服务、养老服务和停车设施不足等问题，街道谋划10余个盘活存量空间嵌入服务设施的项目，织补大型住区功能短板。左外关厢停车场盘活低效闲置用地，形成集停车、充电、再生资源回收为一体的复合停车场运营新做法，下一步将继续增设便民早餐店、增加零售功能、设立复印点等，为周边居民和就医患者提供高质量的便民综合服务。

关厢东里停车场

图片来源：北京丰台官方发布《方庄街道改造便民停车场，打造文明边界线》

【闲置用房盘活】闲置用房盘活建议鼓励社会力量参与，挖掘可经营资产，通过后续物业服务和使用者付费、空间租金收入以及可落地的养老、托幼、健康等产业，实现一定期限内的投资回报平衡。鼓励引导产权人等主体充分利用现有房屋场地，采用租赁或引入第三方运营等方式将适合稳定经营的空间，提供养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等服务。鼓励将老旧小区内或周边市级行政事业单位、国有企业所有存量房屋以低价租赁等方式用于老旧小区配套公共服务设施，租金收入专项用于老旧小区改造工作。

【案例】大兴三合南社区锅炉房改造——三合美邻坊是北京市第一个锅炉房更新改造项目，由社会资本投资并建设、运营，将闲置低效空间激活为服务周边15分钟生活圈的多种便民业态，大幅提升了周边住区的服务供给水平。

三合美邻坊实景图

图片来源：愿景集团

三合美邻坊业态布局

图片来源：愿景集团

3.兼顾公平效率，平衡多元群体诉求

社区的人口结构、社会经济状况会随着时间发生变化，原有的设施配置可能逐渐无法适应新的发展需求。一些老旧小区随着老年人口的增加，对养老服务设施的需求增大，而对一些传统的娱乐设施需求可能减少。积极探索社区公共服务设施的优化配置路径，结合不同年龄、不同职业、不同生活阶段的居民对社区设施的功能需求差异，允许根据实际情况调整使用功能，加大闲置配套设施转型力度，实现空间与设施的有机整合，提升利用效率，更好地满足各类居民的需求。

【案例】丰台区芳华里家庭养老社区项目——在老龄化的时代背景和北京减量提质的发展背景下深度挖掘，瞄准方庄地区公共服务短板和长期闲置的方庄电影院空间资源，定位为养老服务的更新方向。由专业团队重新规划设计，并将运营思维前置，探索了可持续的养老模式和绿色发展路径，不但激活了闲置空间、提高了空间利用价值，更改善了环境风貌、实现了高品质服务供给。

闲置近30年的方庄电影院（更新前） 芳华里家庭养老社区（更新后）

图片来源：《北京城市更新最佳实践2024》

4.兼容复合利用，实现空间的灵活管理和运营模式的切换

探索设施灵活共享的使用机制，提升社区资源利用的弹性和效率。根据不同人群的使用时间与使用需求差异，建设复合多种功能的公共服务设施。一方面，满足不同年龄群体的多元需求，提供一站式综合服务；另一方面，鼓励通过分时共享、错峰开放，提升公共活动场地使用效率。如停车设施，可考虑白天作为社会车辆停车场，夜晚为居民提供共享车位；又如党群服务中心的会议室，在无党组会议时可以作为社区居民的邻里会客厅，开展社区居民邻里活动。

【案例】城市副中心中仓家园中心——由闲置锅炉房改造而成的中仓家园中心，集商业、民生和社会功能于一体，为周边近3000户居民提供菜市场、社区食堂、理发、医疗等综合便民服务。

家园中心建筑功能复合图

图片来源：北京规划自然资源

5.加强片区统筹，实现区域空间共有共享，区域资源统筹配置

将老旧小区等居住类更新改造纳入成片更新统筹改造，是解决居住问题、实现城市可持续发展的重要路径。从单一建筑空间提升转向完整社区营造，从单一住房质量提升转向应对当代生活方式和特定需求的综合改善，通过优化片区空间布局、联动改造基础设施以及补充社区功能，提升资源利用效率和城市功能。针对老旧小区普遍规模小、可腾挪空间极其有限的现实条件，推进社区、街区、城区层面的统筹谋划和连片更新，尽量保证老旧小区内部公共设施可满足自身的居民需求，有良好空间基础、可以容纳较大规模设施的社区内部可增加公共服务设施的配建规模和等级，实现片区内多个小区实现公共设施联动。

【案例】平谷区滨河街道南小区、平谷镇城隍庙小区等老旧小区综合整治及存量资源更新提升项目——项目采取跨区域统筹模式，将滨河街道、平谷镇5个分散不相邻老旧小区打包组合，发挥规模效益，改变单一项目难以自平衡的现状。引入社会资本对区域内低效闲置锅炉房等存量资源进行投资改造，打造嵌入式社区服务综合体，服务周边居民，实现存量资源功能价值再赋能。

锅炉房改造效果图（左） 光伏小品景观（右）

图片来源：《北京城市更新最佳实践2024》

作者单位：北京市城市规划设计研究院