序言

人民至上，生命至上。社区既是人们日常生活的家园，也是发生灾害和面临风险时的避难所，换句话说，我们既要居安，也要思危，二者缺一不可，这就是在社区层面落实平急两用要求的意义。因此需要抓住老旧小区改造契机，在系统提升生活环境品质的同时，我们还要针对主要灾害风险，统筹构建安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的韧性社区体系。

张帆

一、平急两用的基本概念

2023年国务院出台的《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》中提出，平急两用公共基础设施在“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题，注重统筹新建增量与盘活存量，积极盘活城市低效和闲置资源。

二、平急两用的改造原则

北京市发改委提出平急两用的改造原则在于：系统观念、量力而行、尽力而为、有备无患。以“平急两用”公共基础设施建设为重要抓手，贯通建、管、用各个环节，着力补齐各类设施短板，打造“功能可转换、空间可承载、发展可持续、经济有支撑、安全有保障”的“平急两用”体系。

针对老旧小区来说，重点工作在于应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等场景。系统观念，指应整体统筹各类空间的使用，构建包括物资运输、安全避险、紧急救援、生活维系等在内的完整的社区防控空间体系；量力而行、尽力而为，指设施建设应结合实际情况，避免大规模、低效的投入，聚焦主要问题，尽最大努力构建应急保障体系。老旧小区空间紧凑，更应发挥统筹协调的作用，注重功能复合和空间共享；有备无患，指提前谋划，合理统筹平时和急时需求，灾害来临时能做到迅速转化、有效应对。

三、平急两用的改造内容

近年来，北京市开展了大量的韧性社区相关的规划与实践研究。《北京市韧性空间专项规划（2022年-2035年）》提出依托一刻钟社区服务圈，构建以社区为主题的韧性基本空间分区，作为保障人民群众安全，组织应急疏散救援的基本空间载体，整合社区超市、菜站、药店等各类设施，做好平急两用转化；《石景山区安全韧性城市（单元）专项规划》中，提出模式口西里韧性单元建设，要重点规划截洪沟、设置雨水调蓄池、整治地灾隐患点，进行安全风险隐患治理；对绿地、广场、停车空间等公共空间进行海绵化改造；建设社区韧性中心和应急疏散体系，包括韧性中心、避难场所等平急两用转换方案。

整体来看，老旧小区平急两用改造内容包括社区生命线、紧急避险类、医疗救助类、生命支撑类和应急指挥类空间五类。

社区生命线指灾害来临时保障生活物资供给和医疗救援的交通运输体系，具备流线畅通、可达性强、高效协同的特点。

避险空间类包括室内型避险空间和室外型避险空间。室内型应避险空间是利用室内公共建筑场所空间建设的具有灾后紧急避险及避难、人员安置和生活保障功能的应急避难场所。应充分利用老旧小区内或临近的学校、文体场馆、酒店宾馆、办公用房、文化服务中心等公共建筑室内空间改造建设。室内型避险空间应提供充足的室内新风，保证通风口面积。室外型避险空间是利用室外开敞式公共场地空间建设的具有灾后紧急避险及避难、人员临时安置和临时生活保障功能的紧急避难场所，包括在室外搭建可移动帐篷、活动房等。应充分利用公园、绿地、广场、体育场、学校操场、地面停车场，以及坡度小于7°的平缓地带等室外公共场地改造建设。

医疗救助类包括社区卫生服务中心和社区卫生服务站。平时承担基本医疗服务、基本公共卫生服务和全生命周期健康管理，急时开展社区公共卫生应急预防与管理，设有独立的发热诊区，承担疫情的检测、首诊、轻症护理等功能，负责转运重症病患到指定医院。

生命支撑类用于保障生活物资存储、加工和供给的各类公共服务设施，包括超市、菜市场、餐饮等社区商业，党群服务中心，社区嵌入式服务设施等。公共卫生事件发生时，社区商业应在禁止堂食或入内采购的情况下，具备通过入口和外立面改造转换为外卖销售档口的可能性，实现免接触配送；对于进深较大公共服务设施，宜封闭管理，作为物资转运枢纽；各类服务设施应采用灵活、可收纳的家具和桌椅，便于腾挪室内空间用于物资存储。

应急指挥类是开展应急调度、沟通应急事项、落实应急措施的指挥中心，一般为物业、居委会、社区等办公用房。应急指挥空间应位置便利，具有完备的社区智慧化管理系统，包括视频监控、物业通讯、广播公告、视频会议等功能。应建立平急两用应急指挥预案，搭建包括社区管理者、物业、居委会、志愿者、社区网格员、楼长和居民代表的沟通协调平台，通过智慧化手段实现信息传达的迅捷，提升社区协同响应能力。

四、条文解读

1.条文6.7.1 

条文原文：

老旧小区韧性提升应推动“平急两用”公共基础设施和公共空间建设，兼顾多灾害、多场景应急需求，补齐各类功能短板。

条文解读：

“平急两用”设施的核心在于功能的弹性。平时，社区医院、学校、公园等公共设施服务于居民日常需求；应急状态下（如疫情、地震、洪灾等），这些空间可快速转换为临时避难所、医疗隔离点、物资中转站等。这种设计突破传统“单一功能”思维，通过空间复合利用，最大限度释放存量资源的安全价值。

2.条文6.7.2 

条文原文：

老旧小区韧性提升应根据《海绵城市雨水控制与利用工程设计规范》DB11/ 685 相关要求通过下凹绿地、透水铺装等形式，增强雨水蓄滞能力，并符合以下要求：

1.地势低洼区域应采取防洪排涝措施，防止客水汇入；

2.地下空间出入口、进排气口等位置应提升雨水倒灌防范能力，完善应对极端天气的设施装备。

条文解读：

老旧小区因建设较早与周边街区高程难以有效衔接，时常面临地势低洼、排水设施老化导致的内涝风险，极端天气下的应急响应能力较弱。应开展老旧小区海绵城市建设，主要聚焦内涝防控问题。结合北京市《海绵城市雨水控制与利用工程设计规范》（DB11/ 685），条文明确要求采用下凹绿地、透水铺装等低影响开发（LID）设施增强雨水蓄滞能力，并针对地势低洼区域和地下空间提出专项防洪排涝措施。尤其是近年来暴雨天气频发，应充分保证地下空间安全，防止雨水倒灌。

3.条文6.7.3 

条文原文：

老旧小区改造应充分考虑活动场地、地面停车场，以及坡度小于7°的平缓地带等室外公共场地转换为室外避险空间的措施。

条文解读：

空旷宽敞的室外空间是应急避难功能实现的核心载体，老旧小区人口密度高、建筑间距小，一旦发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件，狭窄街巷易形成瓶颈。空旷场地（如广场、停车场、活动中心）可作为临时集结点，快速容纳疏散人群，并为搭建帐篷、医疗点设置、物资分发区提供空间。参照相关规范要求，应急避难场地坡度应小于7°，使之既能满足排水需求、避免内涝，又便于老弱病残群体快速疏散及救援车辆通行。

配图：兼做小区应急避难场地

4.条文6.7.4 

条文原文：

老旧小区的公共服务设施及配套用房应加强平急两用设计，并符合以下要求：

1.托幼用房、小学可作为室内型应急避难场所，用于灾后紧急避险及避难、人员安置和基础生活保障；

2.社区党群中心等社区配套用房的功能可转换为应急指挥、物资发放等用途；

3.地下空间可作为平急两用空间，提升应急转换能力。

条文解读：

中小学、幼儿园是重要的室内室外兼具型避险空间，在急时可用作受灾群众的安置点、救援部队的驻扎地、救灾物资的集散地。日本对学校的应急设计具有较多实践经验，如1995年阪神大地震中，383所公立学校和12所私立学校承载了60%的避难人口（超18万人），政府随之发布《强化学校防灾体制报告》，明确“学校作为城市应急避难所”的核心理念。

配图：日本立东中学校园平急转换设计

5.条文6.7.5 

条文原文：

老旧小区改造应规划应急生活物资供给和医疗救援的交通流线，应保证路线畅通、可达性强、高效协同。

条文解读：

应急交通流线是灾害发生时物资运输、伤员转运和救援力量投送的物理载体。老旧小区普遍存在道路通行不畅、滥用隔离桩、尽端路多、停车占道等突出问题。通过对道路系统进行改造，实现日常交通与应急保障的功能叠加。应急交通流线上禁止设置固定式隔离桩、围栏等设施，优化尽端路拓展应急救援车辆的覆盖范围，提升应急保障时的社区治理水平，制定应急保障通勤机制。同时，规范要求道路主通道宽度≥4米（消防车、救护车通行需求），次通道≥3米（物资运输车、指挥车通行）,净空高度≥4 米（确保大型救援设备正常作业）。小区的物资运输流线连接应急物资储备点（如社区仓库、人防工程）与避难场所，优先采用直线型路径，减少转弯和交叉口冲突。医疗救援流线宜从小区出入口直通医疗救护区，避免与普通疏散人群交叉。小区应至少设置两条独立的对外疏散通道，并与城市主干道、应急避难场所无缝衔接。

配图：小区应急道路是“生命的宽度”

.条文6.7.6 

条文原文：

占地面积较小、空间功能和体量上难以满足应急要求的老旧小区宜以片区为单元开展韧性规划。

条文解读：

占地面积较小、空间功能和体量上难以满足应急要求的老旧小区宜进行片区统筹，设施共享，最大限度发挥平急两用设施使用效率，避免重复建设。同时不同小区特点不同，可以综合发挥各自空间优势，形成涵盖社区生命线、紧急避险类、医疗救助类、生命支撑类和应急指挥类空间的完整韧性社区空间体系。韧性规划要科学衔接国土空间详细规划，明确用地管控和引导要求。在实施层面摸清潜力空间底数，结合权属关系和实施难度，确定可用于平急两用空间的选址、规模、功能转换和应急使用要求；在单元层面分解落实国土空间总体规划在规划指标、空间布局的相关要求。以实施为牵引，量力而行，同时明确实施层面与单元层面的差距，为指标投放提供依据，尽力而为。

结语

老旧小区改造不仅要考虑人民群众的日常生活需求，也需要兼顾灾难来临时的应急保障要求，实现安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织。通过对功能、流线在平时急时的精细化组织和复合利用，避免了大规模新建带来的资源浪费，以最小的投入实现双重保障，契合可持续发展理念。其核心价值不仅在于功能的灵活转换，更在于通过资源统筹与模式创新为老旧小区安全有序运营注入持久动力，实现社会、经济与安全效益的多重提升。